西濃１０市町の合併について、様々な疑問や問題点
大垣市を中心とした西濃地域１０市町の合併の動きは、大垣市長の呼びかけで７月に「西濃圏域合併研究会」を立ち上げました。
７月２９日の第１回から今までに４回の研究会が開かれ、９月２８日に「西濃圏域における市町村合併に関する調査研究」という報告書が出されました。しかし、この報告書の内容については、様々な疑問と研究に価するにはあまりにも不十分と思われる点がいくつかあります。
この報告書に関して、輪之内町の森島正司町会議員が研究会会長の小川敏氏宛に質問状を提出しました。ここでは森島議員の承諾を得て、質問状の内容および回答を掲載します。
笹田トヨ子
『西濃圏域における市町村合併に関する調査研究(平成14年9月28日)』について
Ｈ１４．１０．２４ 森島正司
西濃圏域合併研究会事務局は『西濃圏域における市町村合併に関する調査研究』という報告書(以下「報告書」という)を西濃圏域合併研究会第三回会議で資料として提出したが、この報告書は「最初に合併ありき」の立場で作成されており、合併問題を真剣に検討するためには、その資料としては不十分な点が多い。
- 「サービスは高く負担は低く」ということについて
報告書は、「サービスは高く負担は低い自治体に合わせた場合」は、大垣市、垂井町、池田町で負担が軽減され、全ての市町でサービスが向上し、特に大垣市を除く9町では115項目のサービスのうち、50〜60項目のサービスが新たに開始または向上するため、市町村合併は住民にとって直説的な経済効果につながることとなる、と強調している。
しかし同じ章の最後のところで、行政サービス統合に関する課題として、サービスを最高の自治体に合わせ、負担は最低の自治体に合わせることができればよいが、そのためには財政負担が大きくなるため、行政サービス統合にあたっては財政負担への影響を十分に考慮して検討する必要がある、としている。
本来これらをまじめに検討するというのであれば、行政サービス統合にどれだけの経費が必要になるのか、各行政サービス項目ごとに経費を算出して比較し、全体として実施可能かどうかを検討しなければならないはずである。この肝心な検討をしないままでは、市町村合併によって住民サービスが向上するという結論を出すことはできないはずである。 - 合併による行財政の効率化
（1） 地方交付税の減少
報告書は、合併後の地方交付税の簡易推計として、類似都市の基準財政需要額と比較して現在より35億円少なくなるとしている。この減額は、合併により行財政の効率化がはかられ、財政需要が大幅に減少することが要因だとしている。そして財政需要が大幅に減少しても、合併特例法によって10年間は合併前の地方交付税が交付されるため、その差額が余裕財源になるとしている。
基準財政需要額というのは、地方交付税法に定められた行政項目ごとの測定単位・単位費用・補正係数を用いて算出されるもので、合併によって人口規模が大きくなると人口に係る段階補正の補正係数が小さくなり、基準財政需要額は計算上小さくなるのである。すなわち行財政の効率化とか財政需要の増減にかかわらず、人口規模の大きい自治体ほど住民１人あたりの基準財政需要額は自動的に小さくなっていくもので、「財政需要が大幅に減少するから基準財政需要額が小さくなる」という表現は正確ではない。
合併特例法では、合併後の基準財政需要額算定にあたって、合併前の補正係数を10年間適用しその後５年間で本来の補正係数にするというものである。
したがって余裕財源という場合、合併によってどれだけの財政需要を実際に減らすことができるかを算定し、その減額分と、段階補正による基準財政需要額の減少分とを比較しなければならない。
（2） 合併による人件費の削減
報告書は合併後の投資可能財源の予測のなかで、人件費の削減による財源として、合併後１年目から議員数削減による議員報酬総額を5.4億円削減が可能であるとしている。
しかし、合併特例法第６条１項の定数特例を適用すると、最初４年間は２倍までの定数が認められるため、議員１人あたりの報酬を975万円と想定すると議員報酬総額は7.8億円となり、削減額は1.5億円に過ぎなくなる。この他政務調査費や費用弁償、議員共済負担分を考慮すると削減額はもっと少なくなるのではないかと思われる。
また合併特例法第７条１項の在任特例を適用すると、合併後２年以内は合併前の関係市町村の議員174人全員が新市の議員となることができるため、議員１人あたりの報酬を975万円と想定すると約１７億円となり、最初２年間は現在より7.7億円の増加となる。政務調査費や費用弁償、議員共済負担分を考慮すると増加額はもっと多くなるのではないかと思われる。
一方10市町の職員数は類似都市と比較して440人多く、１人あたり560万円として最終的に24.6億円の削減が可能としている。これを15年かけて削減すると年間1.64億円の削減になるとしている。
しかし、中核市となれば権限委譲による業務内容の変化や業務量の増加、専門職員の配置、幹部職員の増加等によって職員1人あたりの給与は増加することが考えられる。現に報告書が採用している類似都市換算の職員1人あたりの給与は721万円になっており、これで計算すると職員給与総額は158.7億円となり、最終的に10市町の職員給与総額より10.8億円の増加となる。(表3-1-3及び表3-2-5参照)。職員数削減を15年かけて行うとすれば1年目の職員給与総額は単純に計算すると188.5億円になり、なんと40.6億円の増加である。
合併研究会は中核市になって権限が委譲されても専門職員も、幹部職員も従来どおりでいけると考えているのであろうか。
（3） 目的別歳出
報告書は、類似都市と比較して、教育費や農林水産費、衛生費などでは増減額がほぼ同一だとしてこれを無視すれば、議会費で７億円、総務費で３９億円少なくなっており、合併によって約４６億円が削減できるとしている。
しかしすべての項目の増減額を考慮すれば、歳出合計で５９億円の増加となっている（表３−１−３，３−２−５）。このことは合併によって経費が削減され財源にゆとりが出てくるのでなく、新たな財政支出が必要となることを示している。
３、合併しなかった場合の財政の予測
（１）、報告書と同じ推計方法による予測
報告書は、平成１７年に合併した場合の平成２７年度及び３２年度の歳出・歳入バランスを推計している。そして結論として平成２７年度で６６億円の黒字、３２年度で４４億円の黒字になるとしている。これだけでは合併の必要性を証明することはできない。そこで、合併しなかった場合の財政バランスを報告書と同じ推計方法で予測してみる。
歳入では、事業所税は中核市にならないと課税できないため０となる。地方交付税は将来大幅な削減がいわれているが、その根拠はなく、報告書でもこれを無視して推計されているため通常分については報告書と同じ推計方法とした。特例債分については０となる。
歳出では、人件費については、報告書は人口１００人当たりの職員数から、将来の推計人口を掛けて職員数を求めているが、合併しない場合は自治体規模が小さいため３年平均値で推移するものとする。扶助費は中核市にならないため３年平均値で推移するものとする。公債費については合併特例債の返済分は関係なく、通常分については報告書と同じ過去３年平均の１／２とした。物件費、維持補修費、補助費等は合併しないため、３年平均値で推移するものとする。その他の項目については報告書と同じ推計方法で同じ値になる。
その結果、合併しなかった場合、平成２７年度は５０．８億円の黒字、３２年度で４６．３億円の黒字になる。（別表）。すなわち合併した場合としなかった場合を比較すると、合併特例法の特例期間が過ぎると合併した場合はますます財政が厳しくなることになる。これは合併による経費の削減額より、地方交付税の段階補正による削減額の方が大きいためと思われる。
以 上
平成１４年１０月１７日
西濃圏域合併研究会
会長 小川 敏 様
輪之内町議会議員
森島 正司
「西濃圏域における市町村合併に関する調査研究」について（質問）
平成１４年９月２８日、第３回西濃圏域合併研究会が開催され、事務局から「西濃圏域における市町村合併に関する調査研究」が資料として配付され、それに基づいて若干の議論が行われました。議論の内容はいかに合併を進めていくかということが中心になっており、「調査研究」の中身に関する論議は殆ど行われなかったように思います。
そこでこの「調査研究」についてのいくつかの疑問点について、下記のとおりお尋ねいたしますので、ご回答下さいますようお願いいたします。
記
1. 行政サービスから見た経済効果の検討について
「調査研究」は市町村合併は住民にとって直接的な経済効果につながるとして、その根拠に合併すれば「サービスは高い自治体に、負担は低い自治体に合わせられる」ことをあげている。しかしこのような施策を実現するには財源の確保が欠かせない。そこで、
（１）「サービスを高い自治体に合わせた場合」西濃圏域１０町で年間どれだけの経費が増大するのか。
（２）「負担を低い自治体に合わせた場合」西濃圏域１０町で年間どれだけの財源が少なくなるのか。
（３）この財源はどのように確保するのか。
【回答】
- 行政サービスから見た経済効果の検討では、１０市町の住民負担と行政サービスの比較検討を行うことを目的にしており、財源の試算はしていません。なお、財源の試算は、法定合併協議会の場で行政サービスや住民負担の調整方針を決める際に検討されることになります。
【回答に対する見解】
- 「財源の試算は、法定合併協議会の場で行政サービスや住民負担の調整方針を決める際に検討される」というが、そもそも法定協議会は、合併すれば住民サービスが向上するという研究会の結論の上に、合併することを前提に、合併するために必要な協議をする場であり、法定協議会で財源の試算をしたら住民サービスが低下するということになったら、合併そのものについて最初から検討し直さなければならなくなってしまう。
「サービスは高い自治体に、負担は低い自治体に合わせる」ことが可能かどうかを検討しなければ何のための研究会なのか。財源の試算を行わずに何を検討したというのか。
2. 地方交付税の減少額について
「調査研究」は、合併後の地方交付税を類似都市の基準財政需要額から簡易推計して、現在より35億円少なくなるとしている。そして、これは合併により行財政の効率化がはかられることによって、財政需要が大幅に減少するために、基準財政需要額が減少すると述べている。
そもそも基準財政需要額というのは、地方交付税法に定められた行政項目ごとの単位費用・測定単位・補正係数を用いて算出される。合併によって人口規模が大きくなると人口に係る段階補正の補正係数が小さくなり、基準財政需要額は計算上小さくなるもので、「財政需要が減少するから基準財政需要額が小さくなる」という表現は正確性を欠く。
したがって余裕財源という場合、合併によってどれだけの財政需要を実際に減らすことができるかを算定し、その減額分と、段階補正による基準財政需要額の減少分とを比較する必要があるのではないか。
- 「調査研究」は、合併によって35億円の行財政効率化が図られるとしているが、別のところでは合併によって約４６億円が削減できるとしている。合併によって35億円の行財政効率化が図られるという根拠は何か。
- 「調査研究」は、将来の交付税は現在より35億円少なくなるとしているが、一方、財政の予測では普通交付税は一本算定によって現在より約25％、42.5億円少なくなると推計している。どれが正しいのか。
- 西濃１０市町が合併した場合、基準財政需要額の段階補正による減少分はどれだけになるのか。
【回答】
- 普通交付税額の３５億円は将来の交付税額を簡易推計したものです。
- 一方４２．５億円は一本算定によって２５％程度減少するという、より厳しい見込みで財政シミュレーションをしたものです。どちらが正しいということではありません。
- 段階補正による影響については試算しておりません。
【回答に対する見解】
- 「普通交付税額の35億円は将来の交付税額を簡易推計したもの」という回答は全く回答になっていない。質問は交付税の削減額を聞いているのではなく、「合併によって35億円の行財政効率化が図られるという根拠は何か」を聞いているのである。これに答えられなければ「35億円の行財政効率化が図られる」ということは全く信頼できない。
- また、「より厳しい見込みで財政シミュレーションすると42・5億円の交付税削減になる」という。ならば42・5億円の行財政効率化が図られるということになり、簡易推計で35億円の行財政効率化が図られ、より厳しい見込みで財政シミュレーションすると42・5億円の行財政効率化が図られるという変な結論になってしまう。
- 「段階補正による影響については試算しておりません。」というが、合併すれば地方交付税は、その制度上、段階補正によって大きく減額になるのは当然であり、将来の財政シミュレーションにとってその影響を無視することはできないはずである。この試算が行われていない研究会の財政シミュレーションは当てにならないものとなる。
3. 合併による投資可能財源、余裕財源の予測
（１）議員の任期特例について
「調査研究」は、合併後の投資可能財源の予測のなかで、人件費の削減による財源として、合併後１年目から議員数削減による議員報酬総額を5.4億円削減が可能であるとしている。
しかし、合併特例法第６条１項の定数特例を適用すると、最初４年間は２倍までの定数が認めら、議員１人あたりの報酬を975万円と想定すると議員報酬総額は7.8億円となり、削減額は1.5億円に過ぎなくなる。この他政務調査費や費用弁償、議員共済負担分を考慮すると削減額はもっと少なくなるのではないかと思われる。
また合併特例法第７条１項の在任特例を適用すると、合併後２年以内は合併前の関係市町村の議員174人全員が新市の議員となることができるため、議員１人あたりの報酬を975万円と想定すると約１７億円となり、最初２年間は現在より7.7億円の増加となる。政務調査費や費用弁償、議員共済負担分を考慮すると増加額はもっと多くなるのではないかと思われる。
西濃圏域合併研究会は新市に合併した場合、合併特例法第６条１項および第７条１項の特例は適用しないという考え方なのか。
（２）中核市の組織について
「調査研究」は、10市町の職員数は類似都市と比較して440人多く、１人あたり560万円として最終的に24.6億円の削減が可能としている。これを15年かけて削減すると年間1.64億円の削減になるとしている。
しかし、中核市となれば権限委譲による業務内容の変化や業務量の増加、専門職員の配置、幹部職員の増加等によって職員1人あたりの給与は増加することが考えられる。現に「調査研究」が採用している類似都市換算の職員1人あたりの給与は721万円になっており、職員給与総額は158.7億円となり、最終的に10市町の職員給与総額より10.8億円の増加となる。(表3-1-3及び表3-2-5参照)。職員数削減を15年かけて行うとすれば1年目の職員給与総額は単純に計算すると188.5億円になり、なんと40.6億円の増加である。
合併研究会は中核市になって権限が委譲されても専門職員、幹部職員は新たに配置することはなく、従来どおりでいくと考えているのか。
（３）委員会委員等の人件費について
「調査研究」は、委員会委員、審議会委員等の人件費は１．８億円削減されるとしているが、その算出根拠は何か。
（４）物件費の削減
表４−３−１では本庁舎、支所、出張所の数は、西濃圏域１０市町の現状が２８箇所であるが、類似都市の富山市では５２箇所、豊橋市は２箇所になっている。役所の統廃合や支所としての機能縮小、委託費の効率化などによって27.8億円が削減できるとしているが、その算出根拠は何か。本庁舎、支所、出張所の数は何箇所くらいを想定しているのか
（５）目的別歳出
「調査研究」は、類似都市と比較して、教育費や農林水産費、衛生費などでは増減額がほぼ同一だとしてこれを無視すれば、議会費で７億円、総務費で３９億円少なくなっており、合併によって約４６億円が削減できるとしている。（表３−１−３，３−２−５）
しかしすべての項目の増減額を考慮すれば、歳出合計で５９億円の増加となっており（同表より）、財政需要は削減どころか増加している。これをどのように説明されるのか。
【回答】
- 議員の定数に関する特例及び議員の在任に関する特例を適用するかどうかについては、合併協議会で検討されることであり、研究会では検討しておりません。
- 中核市になれば事務権限も増えますので、それに対応した専門職員等の配置をすることになります。
- 委員会委員等の人件費削減額１．８億円の算出根拠は、全体の人件費から職員人件費を除き、一定の割合を乗じて試算したものです。
- 物件費の削減額２７．８億円は類似都市換算値により試算したものです。
- 又本庁舎や支所等の数は、合併協議会で協議されることであり、研究会では検討しておりません。
- 目的別歳出の削減では、削減できると考えられる費目について調査したものであり、地域事情により異なる商工費や土木費等を含めた歳出合計での比較はできないと考えます。
【回答に対する見解】
- 研究会ではいわゆる『余裕財源』を試算しているが、研究会のいう『余裕財源』のうち議員報酬に関する部分は議員の数を何人にするかで決まってくる。議員の定数特例や在任特例を適用するかどうかの検討すらしていない研究会の試算は、試算の名に値しないものといわなければならない。
- 専門職員等の配置が必要になってくるといいながら、そのためにどれだけの人件費が増加するのか検討すらされていない。合併によって人件費が24.6億円削減できると言いながら、中核市になって逆に10億円以上も増加するとなれば研究会は何を研究してきたのか。研究会の検討結果なるものは全く信用できない代物であるといわなければならない。
- 研究会では各種委員会の委員数がどのように変化するのか全く検討されていない。委員会委員等の人件費削減額の根拠を聞かれているのに、「一定の割合を乗じて試算した」というのみで、「一定の割合」がどういうものか説明もできない。中核市になれば新たな委員会や審議会等も必要になることが考えられる。これを無視して、意味不明の「一定の割合を乗じて」試算しても、その信ぴょう性は全くないものになってしまう。
- 役所の統廃合などによって物件費を削減できるとしながら、「本庁舎や支所等の数は、合併協議会で協議されることであり、研究会では検討しておりません。」としているが、支所の数を何箇所にするかによって住民サービスレベルや、物件費の削減額が変わってくる。住民サービスレベルを維持するためにどのくらいの支所を残すのか何も検討しないまま、物件費削減額を試算しても全く意味のないものである。
- 回答で「地域事情により異なる商工費や土木費等を含めた歳出合計での比較はできない」などと言っているが、報告書では明らかに地域性の強い農林水産業費の比較も行っている。さまざまなデータの中から合併推進に都合のいいものだけを取り出して、これで世論を合併に導こうとしている。研究会の研究なるものは「最初に合併ありき」で、そのためにいろいろと理由付けしようと試みているに過ぎないことになる。
4. 財政の予測
「調査研究」は、平成１７年に合併した場合の平成２７年度及び３２年度の歳出・歳入バランスを推計している。そして結論として平成２７年度で６６億円の黒字、３２年度で４４億円の黒字になるとしている。これだけでは合併の必要性を証明することはできない。そこで、合併しなかった場合の財政バランスを同じ推計方法で予測し、合併した場合と合併しなかった場合を比較する必要がある。そこで
（１）合併した場合の財政バランスと同じ推計方法で予測すると、合併しなかった場合の平成２７年度及び３２年度の歳出・歳入バランスはどうなるか。
【回答】
- 合併しなかった場合については、１０市町が個々に試算されるものであり、研究会では行っておりません。
【回答に対する見解】
- そもそもこの合併研究会は、新たな行政課題の発生や少子高齢化に対応し、厳しい財政状況の中で、行政サービスの水準を維持するため、市町村合併によって経費を節減し、これを新しい都市づくりに充てるために調査研究するものとされている。
- この調査研究では、合併しなかったら行政サービスの水準はどうなるか、合併したらそれがどうなるかを予測して比較しなければ、行政サービスの水準を維持することができるのかできないかも判断できないことになる。仮に１０市町が個々に試算されるものであったにしても、研究会としてこれを集計し比較しなければ、調査研究の目的は達成されず、何のための研究かということになってしまう。
以上
